Frank Kalshoven: de naakte ambtenaar

De directeur van de Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën (in oprichting) bedankte mij per brief in september hartelijk voor mijn bereidheid een bijdrage te leveren aan het Symposium 'Kaasschaaf of fileermes: naar een doelmatige Rijksoverheid'.

Mijn opdracht: 'In een uiteenzetting van maximaal 5 minuten zo specifiek mogelijk aan te geven hoeveel er kan worden bespaard op de mensen en middelen die bij de Rijksoverheid bezig zijn met beleidsontwikkeling.' Ik werd verzocht mijn opvatting te motiveren. En toen kwam het zinnetje waarvan ik opstandig werd: 'Het symposium gaat uitsluitend over beleidsontwikkeling en niet over de uitvoering.'

En dus heb ik me vorige week vrijdag in de prachtige Haagse sociëteit De Witte enigszins misdragen door te betogen dat wie een doelmatige overheid nastreeft, dit soort zinnen niet moet opschrijven. De hierin besloten scheiding tussen denken en doen - dat is nu precies wat er mis is in de Nederlandse publieke sector. We moeten afscheid nemen van de beleidsambtenaar: we hebben, als u prijs stelt op grote woorden, behoefte aan een Pragmatsche Revolutie.

Ik verklaar mij nader. Aan de vraag aan hoeveel beleidsambtenaren een overheid behoefte heeft, gaat de vraag vooraf waarvoor de overheid die beleidsmakers wil gebruiken. En daaraan vooraf gaat de vraag welke soort maatschappelijke problemen dominant zijn. Welnu, Nederland kent weinig beleidsproblemen en veel hardnekkige uitvoeringsproblemen. Denk aan de WAO en het onderwijs, aan politie en justitie, aan de uitvoering van de Bijstand, de toestand in de zorg en de inburgeringscursussen voor immigranten. Over de problemen in die delen van de publieke sector wordt vaak jarenlang gepraat en gedacht door beleidsambtenaren op ministeries, er wordt over vergaderd met partners uit het toepasselijke middenveld, er wordt geruzied over de uitkomsten van onderzoek van particuliere onderzoeksbureaus en denkertjes van planbureaus en adviesraden. En in de praktijk verandert er niet veel. Die toestand doet sterk denken aan het bedrijfsleven in de jaren tachtig. Bij de typische grote onderneming in die tijd lag de kracht en de macht bij omvangrijke stafdiensten, gehuisvest in grote hoofdkantoren. Bij die conglomeraten van ondernemingen waren de werkmaatschappijen - waar producten of diensten werden gemaakt voor klanten - van ondergeschikt belang. Uitvoerders waren het. De denkers zaten in de staf. In het bedrijfsleven is aan deze toestand hardhandig een einde gemaakt. Want het werkte niet. Het zwaartepunt van ondernemingen verhuisde naar de plek waar de actie is. Werkmaatschappijen moesten - binnen heldere randvoorwaarden - hun eigen strategie ontwikkelen. Dat had evidente voordelen. Directies van werkmaatschappijen hebben een informatievoorsprong op stafdiensten: ze kennen zowel de klanten als de producten beter. Binnen een werkmaatschappij is bovendien meer passie en betrokkenheid. Denken en doen komen uit één lijf. En niet in de laatste plaats: de lui uit de praktijk worden veel minder vaak afgeleid door domme vragen van de staf, hun knellende voorschriften en hun tijdrovende ambtelijke procedures. Hoofdkantoren van de beste ondernemingen zijn inmiddels piepklein, bevolkt door goede mensen die dienstbaar zijn aan de werkmaatschappijen, controle uitoefenen op bereikte resultaten, en zich overigens, als daar behoefte aan is, bezighouden met de groeistrategie van de holding.

De beleidsambtenaren van de rijksoverheid zijn de stafmedewerkers van het bedrijfsleven van destijds. En ik vermoed dat de publieke sector beter zou marcheren als ook hier de pikorde wordt omgedraaid: 'uitvoerders' moeten belangrijker zijn dan 'beleidsmakers'. Directeuren van Sociale Diensten, hoofdcommissarissen van politie, ziekenhuis- en schooldirecteuren - dat zijn de mensen die als beste weten welke problemen er spelen en welke maatregelen het effectiefst bijdragen aan het oplossen ervan. Als je erover gaat nadenken is het eigenlijk nogal potsierlijk dat we, zeg eens, een nieuwe Bijstandswet laten bedenken door doctorandussen op Sociale Zaken die bij wijze van spreken nog nooit een Sociale Dienst van binnen hebben gezien, terwijl de betrokken directeuren hooguit een keer wordt gevraagd of een en ander ook uitvoerbaar is - en dan nog niet eens direct, maar via een of andere branche-organisatie waar het dan weer welig tiert van de beleidsmedewerkers. Draai het om: laat de directeuren van de drie beste Sociale Diensten een nieuwe wet maken, en een ambtenaar van Sociale Zaken mag secretaris zijn.

Heus, ik weet het, de overheid is geen bedrijf. En Nederland is geen vennootschap. De prestaties van publieke diensten zijn niet zo eenduidig meetbaar als die van werkmaatschappijen van ondernemingen. En er is ook nog zoiets als het politieke primaat. Kortom, er liggen beren op de weg. Maar laten we eens beginnen met een mentaliteitsverandering; alle respect voor inzet en vakmanschap van beleidsambtenaren, maar prestaties van uitvoerders zijn het allerbelangrijkst. Praten over problemen wordt gewaardeerd, maar kwesties oplossen wordt hoger aangeslagen. En een mens congresseert dus niet 'uitsluitend over beleidsontwikkeling en niet over uitvoering', want dan verdoet dat mens zijn tijd. Goed. Tijdens de geanimeerde discussie in Den Haag werd duidelijk dat van de 120 duizend rijksambtenaren er tienduizend werken als beleidsambtenaar. Begin eens met de helft.

Een ander groot gevaar is dat die ex-beleidsambtenaren in de uitvoering een leidinggevende functie krijgen en de basisbeginselen van behoorlijk bestuur niet kennen. Ze zitten een vakman, een uitvoerder, in de weg en zij bezondigen zich aan management by hypocrisy en onkunde.

Champignon management: feed them shit and keep them in the dark.